Van blaffende honden tot de Raad van State: Het belang van ex nunc en ex tunc in de praktijk

Een interessante zaak bereikte onlangs de Raad van State, waarin de vraag centraal stond of een handhavingsverzoek met betrekking tot blaffende honden in Boxmeer terecht was afgewezen (ECLI:NL:RVS:2025:35). Een bewoner, die ongeveer 50 meter van de honden woonde, verzocht de burgemeester om handhavend op te treden tegen de overlast die hij ervoer. De burgemeester wees dit verzoek af, omdat er volgens zijn oordeel geen sprake was van de ernstige en herhaaldelijke hinder, zoals bedoeld in artikel 2:79 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Boxmeer 2019.

Dit artikel stelt dat bewoners moeten voorkomen dat er "ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden" ontstaat vanuit hun woning of erf. De appellant, de bewoner, betoogde echter dat er wel degelijk sprake was van dergelijke overlast, onder meer vanwege incidenten in mei 2023 en een klacht van een andere omwonende in juni 2023. Tevens gaf hij aan dat veel buren weliswaar hinder ondervonden, maar bang waren om te klagen.

De juridische knip in de tijd

Wat volgt is een belangrijk juridisch aspect van deze zaak: de rol van 'ex tunc' en 'ex nunc' toetsing. Deze Latijnse termen verwijzen naar het moment waarop een zaak wordt beoordeeld, en bepalen welke feiten wel of niet in de procedure kunnen worden meegenomen.

Ex nunc bij bezwaar

Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) bepaalt dat bij een bezwaar een volledige heroverweging van het oorspronkelijke besluit plaatsvindt. Dit houdt in dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt een 'ex nunc' toetsing genoemd, wat betekent dat het bestuursorgaan de heroverweging moet baseren op de feiten en omstandigheden die op het moment van de beslissing op bezwaar van kracht zijn.

In deze zaak betreft het de beslissing op bezwaar van 14 september 2020. Dit hield in dat de burgemeester in september 2020 alleen de feiten en omstandigheden tot dat moment kon meenemen in zijn beslissing. Dat omvatte onder meer de oorspronkelijke klachten, acht controles die voor dat moment waren uitgevoerd, en eventuele beleidswijzigingen tot die datum. Nieuwe klachten uit mei 2023 en verklaringen van andere omwonenden uit juni 2023 konden dus niet meegewogen worden, omdat deze zich na de beslissing op bezwaar voordeden.

Ex tunc bij (hoger) beroep

De bestuursrechter daarentegen toetst ex tunc. Hiermee wordt bedoeld dat er wordt gekeken naar de omstandigheden zoals die waren op het moment van het oorspronkelijke besluit. In dit geval had de rechter te oordelen over de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar van september 2020, en daarom was de situatie tot dat moment relevant. Dit verklaart waarom de nieuwe klachten uit 2023 niet werden meegewogen in de beoordeling.

Praktische gevolgen

Dit verschil in toetsing had verstrekkende gevolgen voor de appellant. Hoewel hij in 2023 mogelijk sterk bewijs had van overlast, kon dit juridisch gezien niet meer worden meegenomen. De Raad van State moest immers beoordelen of de burgemeester in september 2020 een rechtmatig besluit had genomen, gebaseerd op de toen bekende feiten. De Raad van State concludeerde dat de rechtbank terecht had geoordeeld dat de burgemeester zich op basis van de beschikbare feiten tot september 2020 redelijkerwijs kon beroepen op het standpunt dat er geen sprake was van ernstige en herhaaldelijke hinder. De Raad van State verklaarde het hoger beroep dan ook ongegrond en bevestigde de uitspraak van de rechtbank.

De uitweg

De Raad van State wees wel een belangrijke uitweg aan: de appellant kan in de toekomst een nieuw handhavingsverzoek indienen. In dat geval kunnen de klachten uit 2023 wel worden meegenomen, aangezien het dan om een nieuwe procedure gaat die ex nunc wordt beoordeeld.

Juridische les

Deze zaak illustreert hoe het verschil tussen ex tunc en ex nunc toetsing in de praktijk uitwerkt. Wat voor de burger mogelijk voelt als onnodig formalisme, is in feite een belangrijk juridisch principe dat de rechtszekerheid waarborgt. De rechter beoordeelt de situatie zoals die was op het moment van het bestreden (oorspronkelijke) besluit. Latere ontwikkelingen, hoe relevant ze ook mogen lijken, kunnen niet leiden tot een ander oordeel over dat besluit.

Meer weten over dit onderwerp? Neem contact met ons op.