(Door-)Tegelen onder de Omgevingswet

Inleiding

Uit artikel 8:72 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt de hoofdregel dat de vernietiging van een besluit ook de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit meebrengt. Om die reden vervalt met de vernietiging van een omgevingsplan in beginsel ook de basis van een omgevingsvergunning, die op grond van het vernietigde omgevingsplan is verleend. Een vernietiging van het omgevingsplan heeft in principe dus terugwerkende kracht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie hierop een uitzondering gemaakt. In de Tegelen-jurisprudentie is de lijn ontwikkeld dat als vóór het indienen van een bezwaarschrift, een schorsingsverzoek wordt ingesteld tegen het nog niet onherroepelijke bestemmingsplan, op bezwaar niet mag worden beslist totdat uitspraak is gedaan op het schorsingsverzoek. In belang van de rechtszekerheid van de aanvrager van een omgevingsvergunning leidt de vernietiging van een bestemmingsplan niet tot herroeping dan wel vernietiging van de daarop gebaseerde vergunning. Deze jurisprudentie werkt ook door onder de Omgevingswet.  

Toepassing Tegelen-jurisprudentie

Het instellen van beroep tegen een omgevingsplan bij de Afdeling voorkomt niet dat het omgevingsplan in werking treedt. Zolang een omgevingsplan in werking is, geldt dit omgevingsplan als toetsingskader voor het besluit op bezwaar. Een latere vernietiging doet daar niet aan af (ECLI:NL:RVS:2021:759 en ECLI:NL:RVS:2023:632), de omgevingsvergunning blijft in stand. Het voorgaande geldt indien er geen bezwaar of beroepsprocedure loopt tegen de omgevingsvergunning.

Indien een beslissing op bezwaar inzake een omgevingsvergunning voor bouwen onder vigeur van het nieuwe omgevingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar in werking was, dan dient de bestuursrechter in beroep en hoger beroep bij de toetsing van de beslissing op bezwaar uit te gaan van het nieuwe omgevingsplan, ook als dat omgevingsplan na het nemen van de beslissing op bezwaar is vernietigd.

Op het moment van het (nemen van het) besluit op bezwaar dient namelijk het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt (ex nunc toetsing). Het planologische regime dat ten tijde van het besluit op bezwaar geldt, geldt dus als toetsingskader. Indien het bouwplan past binnen dat toetsingskader, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Een latere vernietiging van het omgevingsplan door de Afdeling kan daaraan dan niet meer afdoen.

Voor zowel de vergunning als de beslissing op bezwaar is dus bepalend welk omgevingsplan van kracht is op het moment dat het betreffende besluit wordt genomen (ex nunc toetsing). Voor de uitspraak van de rechter over de vergunning of de beslissing op bezwaar is bepalend welk omgevingsplan van kracht was op het moment dat het betreffende besluit werd genomen (ex tunc toetsing).

Als een beslissing op bezwaar tegen de omgevingsvergunning wordt genomen vóór de vernietiging van het omgevingsplan, dan blijft de vergunning in stand. Ten tijde van de beslissing op bezwaar gold immers het omgevingsplan nog. Als het besluit op bezwaar tegen de omgevingsvergunning na de vernietiging van het omgevingsplan wordt genomen, dan zal de vergunning worden herroepen of vernietigd. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold het omgevingsplan niet (meer), omdat deze is vernietigd en er sprake is van ex nunc toetsing.

Omgevingsplan niet langer automatisch geschorst

Een vergunning kan niet worden verleend op basis van een omgevingsplan dat (nog) niet in werking is getreden of is geschorst. De wettelijke beroepstermijn bedraagt zes weken. Een omgevingsplan treedt in werking vier weken nadat het bekend is gemaakt (art. 16.78 Ow). Dit is een belangrijk verschil met het bestemmingsplan dat zes weken nadat het bekend was gemaakt, in werking trad en dat dus gelijk viel met het einde van de beroepstermijn van zes weken.

Om de werking van een omgevingsplan te schorsen, moet naast het beroep ook een verzoek om een voorlopige voorziening worden ingediend. Met de komst van de Omgevingswet heeft het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening niet langer automatisch schorsende werking. Dit betekent dat bij omgevingsplannen de uitspraak van de voorzieningenrechter moet worden afgewacht.

Het indienen van een voorlopige voorziening in de laatste twee weken van de beroepstermijn, oftewel na inwerkingtreding van het omgevingsplan, kan dus in sommige gevallen te laat zijn. Dit is het gevolg van de Tegelen-jurisprudentie. Als in de laatste twee weken van de wettelijke beroepstermijn een vergunning wordt verleend en het omgevingsplan op dat moment (nog) niet is geschorst, dan kan op basis van dat omgevingsplan een omgevingsvergunning worden verleend die ook na vernietiging van het omgevingsplan onaantastbaar is. Als tegen een dergelijke vergunning geen bezwaar wordt ingediend, dan wordt deze vergunning na het verlopen van de bezwaartermijn onaantastbaar. Een daaropvolgende schorsing of vernietiging van het omgevingsplan zal op grond van de Tegelen-jurisprudentie geen effect meer kunnen hebben.

Het indienen van bezwaar tegen een omgevingsvergunning is niet voldoende. Alleen als een belanghebbende tegelijk met het indienen van het bezwaarschrift ook verzoekt om een schorsing van het omgevingsplan, zal met het nemen van een beslissing op bezwaar moeten worden gewacht tot de voorzieningenrechter zich heeft uitgesproken over de schorsing. Als het schorsingsverzoek pas na het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning wordt ingediend, mag de beslissing op bezwaar al worden genomen voordat de voorzieningenrechter zich heeft uitgesproken over de schorsing.

Conclusie

Onder vigeur van de Omgevingswet zullen belanghebbenden tijdig (lees: vóór of uiterlijk gelijktijdig met het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning) een verzoek om een voorlopige voorziening moeten indienen. Doen zij dit niet dan is de kans groot dat zij de Tegelen-jurisprudentie tegengeworpen krijgen.

Onder de Omgevingswet heeft het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening bij omgevingsplannen géén automatisch schorsende werking. Dit betekent dat de uitspraak van de voorzieningenrechter moet worden afgewacht. De beoordeling van een dergelijk verzoek door de voorzieningenrechter vergt tijd en dus is het van groot belang dat belanghebbenden zo snel mogelijk een schorsingsverzoek in dienen. Het indienen van een voorlopige voorziening in de laatste twee weken van de beroepstermijn, oftewel na inwerkingtreding van het omgevingsplan, kan in sommige gevallen te laat zijn.

Meer weten over de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de Tegelen-jurisprudentie onder de Omgevingswet? Neem contact met ons op!